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Para situar o desenvolvimento local
Pedro Claudio Cunca Bocayuva
e
Caio Márcio da Silveira
A temática do desenvolvimento local integrado e sustentável é um campo em construção e nos termos de nossa reflexão ganha centralidade para a construção de um projeto que: incorpore os setores micro e pequenos dos trabalhadores e empreendores associados, que combata a exclusão social, que se estruture na perspectiva da sustentabilidade sócio-ambiental, que integre as políticas públicas, que garanta a cooperação social, que fortaleça os mecanismos de participação democrática, que inove a ação de gestão estatal, incidindo na forma e conteúdo do modelo de desenvolvimento.Sugerimos aqui uma discussão de natureza preliminar e bastante ampla: a possibilidade de esboçar parâmetros para pensarmos o DLIS a partir do elo entre bases de referência compartilháveis das ações políticas, experiências em curso, e métodos para o desenvolvimento local que devem ser considerados a partir do estudo de casos.
I - Enfoque Estratégico e Bases de Referência
A esfera pública local e a perspectiva de sustentabilidade
As ações de articulação, reflexão e informação - que constituem o móvel do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável - têm como centro as questões relativas às inovações no padrão estratégico das políticas públicas, associadas à ênfase nas potencialidades locais e à perspectiva de sustentabilidade. Apoiada na construção de redes territorializadas, arranjos sócio-produtivos e novas parcerias que coordenem e priorizem ações estratégicas de desenvolvimento local.
Podemos considerar que a noção de sustentabilidade corresponde à definição mais abrangente das temáticas derivadas da consciência crítica aos modelos de desenvolvimento nascidos na modernidade. No experimentalismo difuso de ações de atores sociais e governamentais, em projetos e processos educativos e demonstrativos, na busca de alternativas legais e institucionais de regulação, na atenção ao manejo de ecossistemas - encontram-se padrões que traduzem a perspectiva sustentável do desenvolvimento. O mesmo vale para as dimensões econômicas de agências, consórcios, redes e distritos industriais que fazem parte dos chamados cenários pós-fordistas. O novo valor de sistemas logísticos intensivos em tecnologias comunicacionais e informacionais, a reestruturação das cadeias produtivas, e a busca de construção de cooperação e vantagens comparativas para as novas relações econômicas que levem em conta as dimensões endógenas e sua articulação com as externalidades locais e as redes e fluxos regionais, nacionais e globais.
A ênfase sócio-ambiental que anima atores que expressam novas dinâmicas advindas da sociedade civil, e os elementos de crise da relação estado-mercado, constituem um ponto de partida na construção de referências de desenvolvimento sustentável. Esse ponto de partida vincula-se à identificação das redes e fóruns que, desde a sociedade, interferem nas ações que podem abrir outros rumos de desenvolvimento, repercutindo nas políticas públicas e impulsionando sua transformação.
Uma primeira referência indicativa da emergência de ações de DLIS está, portanto, na construção de esferas públicas ampliadas, voltadas para enfocar o desenvolvimento a partir da noção de sustentabilidade e que devem orientar tanto a dimensão microempresarial quanto a dimensão institucional das estratégias de construção das redes no plano local qualquer que seja a sua escala de referência territorial.
A construção de mecanismos abertos de formulação e monitoramento de políticas de desenvolvimento local guarda estreita relação com a criação de formas institucionalizadas de participação da sociedade civil. Aferir sobre a constituição desses espaços públicos, associados a um enfoque de integração e sustentabilidade, mostra-se essencial na perspectiva aqui assumida.
A tradução prática da valorização das redes horizontais para a construção de uma nova esfera pública, em uma de suas manifestações mais completas, está no desenho e implementação de agendas de desenvolvimento local. Em processos dessa natureza, atores diferenciados articulam iniciativas, operam num plano temporal planejado sobre temas e questões escolhidas, monitoram, avaliam e redefinem suas ações, num esforço onde atuam a diversidade e o conflito, junto com o consenso mínimo que alimenta a continuidade das interlocuções.
Invertendo a orientação dos fluxos
Ao definirmos o espaço local como um marco estratégico na orientação de processos de desenvolvimento, precisamos buscar referências que indiquem os passos dados na direção da efetividade das políticas dali implementadas, sempre à luz do enfoque inovador orientado pela perspectiva da sustentabilidade.
Essas referências devem ser identificadas na prática de atores sociais, governamentais e do mercado. Em grande parte, dizem respeito à interferência das forças sociais e dos agentes governamentais locais, assim como dos agentes produtivos, sobre os fluxos de bens, serviços e informações que perpassam os modos de produção, circulação e consumo que envolvem seu universo sócio-territorial. Interferirindo, dessa forma, nas redes e cadeias que ordenam o modo de produção e o padrão de desenvolvimento se torna fator ainda mais decisivo num contexto que articula: i) ajuste e reestruturação econômica, empresarial e produtiva; ii) revolução tecnológica; iii) condicionamentos globais (geopolíticos, culturais e financeiros).
Sem perder de vista a permeabilidade das articulações locais aos fluxos sistêmicos e hierarquizados (que refletem um desenvolvimento desigual), inverter este vetor - ou este poder - é parte da perspectiva democrática presente na ótica cidadã que informa a construção das ações locais. Destaca-se aqui, como um "viés metodológico", o olhar que valoriza uma inversão hierárquica dos fluxos, mantida a visão holística própria ao enfoque contemporâneo da complexidade do desenvolvimento como objeto de análise e construção pública.
A definição de casos e a tipificação dos processos e variáveis que incidem sobre experiências territorializadas em curso no país deverá ser recortada tendo em conta um conjunto de características identificadas pelo: recorte teórico, pelas estratégias de atores governamentais e da sociedade civil, pelas metodologias práticas que visam construir agendas e metodologias de planejamento e gestão para o DLIS.
Gestão Estratégica das Políticas Públicas.
A reforma estrutural do estado deve ser medida por padrões de eficiência e qualidade que escapam ao espírito mercantil, burocrático, corporativo, ou qualquer outra forma que caracterizou os modelos de desenvolvimento acelerado da modernidade, particularmente no que tange ao padrão de modernização autoritária brasileira. Modificar a cultura do estado impõe-se como objetivo relevante da busca de novas formas institucionais ordenadoras do desenvolvimento. Como o DLIS se situa nesse terreno uma vez que os processos de reforma não necessariamente levam em conta as variáveis que definem esse paradigma em construção?
O padrão estado-cêntrico ("passado") e o padrão mercado-cêntrico ("presente") encobrem e obstaculizam a opção por uma perspectiva sócio-cêntrica no enfoque estratégico do desenvolvimento sustentável. Qual o ponto em que a atual crise de governabilidade se relaciona com os bloqueios gerados pelos instrumentos e métodos herdados do desenvolvimentismo? Como dotar de operacionalidade na gestão das políticas públicas os princípios de integração e sustentabilidade que marcam a perspectiva alternativa? Qual o ponto de referência para medirmos a efetividade da mudança subjetiva e seu efeito institucional sobre o estilo de gestão dos processos de desenvolvimento?
Consideramos a mudança no padrão do planejamento público como um sinal básico da mudança subjetiva dos atores e da forma institucional de regular as ações estratégicas. A reversão sócio-cêntrica - traduzida pelos esforços de assumir valores como a parceria e a participação democrática dos sujeitos coletivos - se coloca ao lado da transparência e prestação de contas como questão política.
O ambiente inovador se relaciona com uma institucionalidade modificada pela esfera pública não-estatal, que estabelece desde baixo o nexo com os agentes e agências governamentais. O modelo de gestão estratégica - embasado nos princípios que valorizam o consenso ativo dos diferentes atores, as parcerias e a co-gestão de políticas - traduz o eixo ético-normativo adequado ao estabelecimento de agendas locais orientadas para a sustentabilidade. Destaca-se, como elemento-chave, a identificação de práticas e instrumentos de gestão integrada das políticas públicas, a partir de prioridades e consensos acordados em espaços institucionais inovadores.
Questões orientadoras para abordar o tema do desenvolvimento local.
Qual a relação entre a crise do regime de acumulação/modelo de desenvolvimento e o processo de conflito/apropriação e fragmentação dos modos e usos do espaço? Como situar as relações espaço-sociais num período de crise e transição do regime de acumulação?
Qual o conjunto de respostas das abordagens teórico-metodológicas referentes ao processo de desterritorialização/territorialização dos processos produtivos?
Quais processos e atores se movimentam para estabelecer novos arranjos organizacionais/institucionais/produtivos ?
Como graduar ou barrar os condicionamentos competitivos sistêmicos a partir do par conflito/cooperação no plano local?
Como desenvolver redes de empreendimentos construídas tendo em vista o tema das novas vantagens locacionais e logísticas?
Quais as metodologias de desenvolvimento local mais em voga no Brasil?
Elementos para situar as tendências que conformam o campo de debates sobre políticas de desenvolvimento local.
1.Políticas de descentralização: enfoque minimalista das políticas públicas; processos de democratização (conselhos, gestão, esferas emergentes); ação local e experimentalismo difuso; políticas públicas nas diferentes esferas; novas políticas e sistemas baseados na oferta; disputa entre universalismo e políticas focalizadas; reforma do Estado e políticas (neo)liberais; fundos públicos e políticas anti-exclusão/integração/proteção. Crises das democracias e dos sistemas de representação. Governabilidade dos processos e padrões de justiça em questão. Destaque para os problemas de legitimação e na ordem simbólica. A disputa sobre diagnóstico, avaliação de impacto e construção de indicadores para políticas públicas e qualidade de vida. Novos esforços e disputas em torno dos projetos e processos de ação estratégica. Crise das estruturas burocráticas e das formas corporativas. Disputa ético política atravessando a controvérsia sobre a gestão pública.
2.Processos pós-fordistas: mudanças nas tecnologias de organização, produção, gestão e reprodução social. Surgimento de novos arranjos de cooperação. Emergência de novos atores e sujeitos coletivos. Demandas por políticas e direitos que se inscrevem nas dinâmicas e conflitos da sociedade em rede/nas formas de flexibilização sócio-produtiva/nos mercados/ nas formas culturais e papéis sociais/desmaterialização do trabalho/ importância crescente do binômio informação e comunicação na reestruturação e competição que territorializa e desterritorializa os processos de produção, circulação, consumo, distribuição e reprodução que condicionam as dinâmicas espaço-tempo.
3.Novos conceitos e ideologias e instrumentos voltados para requalificar o debate sobre o desenvolvimento: Reestruturação das relações institucionais e organizacionais baseadas em princípios locacionais que buscam construir e explorar "vantagens" dos lugares. A construção de agendas, esferas, plataformas e alianças na sociedade civil e na relação com o Estado que fazem parte da mudança estrutural na divisão internacional do trabalho (DIT). Abertura de espaços de disputa/conflito subnacionais e supranacionais.
4.As novas formas de contratação e regulação social. A importância dada para as externalidades e aos processos difusos na construção das novas formas de apropriação e valorização do capital. Aceleração dos fluxos imateriais e simbólicos em relação aos fixos e fluxos materiais ( a comunicação e a informação condicionando a circulação e a distribuição). Revalorização do endógeno para lidar com a força crescente do exógeno nos processos sócio-culturais.
5.Novas dinâmicas comunitárias e cooperação. Metamorfose nas esferas sociais e políticas e disputas sobre o sentido das esferas públicas. Reflexividade dos processos sociais. Novas equações sobre a escala e os modos de organização dos níveis de ação. Centralidade da construção de novas linguagens e dos sistemas em rede para orientar os processos de aprendizagem individual e coletiva.
Método: referências sempre presentes na formulação de estratégias, programas e projetos orientando as metodologias de implementação e fomento/desenho de políticas de DLIS.
1.Capital social e capital simbólico: associativismo, cooperativismo, universos culturais compartilhados, aspectos antropológicos e históricos de uma sociabilidade articulada, saberes e práticas coletivos/comunidade. Mudanças de mentalidade e relevância das ações culturais e educativas.
2.Redes: formas de organização, fluxos de informação, articulação de atores, arranjos sócio-produtivos, instrumentos compartilhados, estruturas de informação, lógica de ordenamento das relações entre atores, padrões de estruturação dos fluxos materiais e imaterias.
3.Cadeias produtivas e encadeamentos dos fluxos de produção distribuição e consumo: identificação de vocações, distritalizaçã, formação de "clusters", inovação, incubação de empreendimentos, construção de vantagens competitivas/comparativas. Encadeamento entre processos: endógeno e exógeno, entre dimensões internas e externas.
Plataforma de ações e políticas que aparecem como invariantes para o desenvolvimento local e a construção de redes
1.Políticas de fomento e inovação.
2.Políticas públicas integradas.
3.Nova cultura empreendedora.
4.Construção de esferas públicas não-estatais.
5.Construção de parcerias em programas e projetos assim como ações conjuntas.
6.Diagnósticos e planejamento participativos.
7.Construção de novos sujeitos.
8.Mudanças institucionais e nos sistemas de regulação.
9.Mobilização da opinião.
10.Ênfase no tratamento da informação e construção de indicadores de acompanhamento, monitoramento e impactos.
11.Dimensão educativa/capacitação/formação.
12.Construção de novas formas institucionais: agências, consórcios.
13.Difusão das novas tecnologias: tecnologias de produto, processo e organizacionais. Transferência, apropriação e adaptação de conhecimento técnico aplicado nos empreendimentos, projetos e programas.
14.Constituição de um corpo de agentes para as ações e políticas gerais ou específicas.
15.Impacto sócio-espacial nos ritmos e ciclos estabelecidos.
16.Pactos e acordos que combinem dimensões e recortes espaciais com o protagonismo dos diferentes atores sociais.
17.Cultura de aprendizagem permanente e esforço de cooperação.
18.Destaque para mudanças nos sistemas de gestão e decisão.
19.Preocupação com regulação social dos mercados.
20.Importância do debate sobre a sustentabilidade nas suas várias dimensões.
21.Construção de identidades territorializadas.
22.Delimitação política do que seja o "local".
23.Ampliação das formas de democracia e controle público.
24.Valorização de recursos intangíveis e mudanças nos sistemas de apropriação e cruzamento entre fluxos materiais e imaterias/virtuais.
25.Valorização dos meios de acesso aos fluxos externos na sua relação com novas dinâmicas endógenas.
26.Valorização da dimensão ético-política do desenvolvimento.
27.Emergência de novos atores sociais.
28.Construção de novos públicos e identificação de novos sujeitos do desenvolvimento.
29.Destaque das questões da desigualdade e ênfase na eqüidade.
30.Busca de consensos e de uma cultura de cidadania ampliada.
Metodologias presentes no debate nacional a partir de suas prioridades(que podem aparecer de forma híbrida no discurso dos atores ou sobreposta nas práticas e ações em curso): formas de abordar a exigência do DLIS.
1.Desenvolvimento econômico local: construção de uma base sócio-produtiva ampliada baseada na potencialidade dos empreendimentos e empreendedores como resposta aos condicionamentos competitivos e a uma urgência na superação de contextos de desigualdade. Apoio e fomento a projetos capazes de dinamizar as cadeias produtivas. Destaque para as formas associativas e cooperativas. Construção de modos de gestão e arranjos institucionais inovadores. Uso ativo dos agentes de desenvolvimento e construção de pactos/agências/consórcios. Destaque para as formas de diagnóstico e planejamento. Novo papel de liderança dos poderes públicos tais como os municipais e construção de alianças e parcerias. Construção de redes e sistemas de apoio e fomento. Valorização de diferentes tipos de "agentes" para o desenvolvimento.
2- Políticas públicas: a liderança dos poderes públicos enquanto sujeitos do desenvolvimento local. A construção, integração e ampliação de sistemas de políticas públicas que no seu conjunto definiriam uma situação de desenvolvimento local. O destaque para o recorte institucional e o ponto de partida diferenciado desde sub-sistemas como o das políticas de trabalho e renda, as de saneamento, as de urbanização de áreas periféricas e faveladas, as de solidariedade contra a fome e a miséria. Ações e sistemas cuja articulação e integração resulta numa forte incidência no protagonismo dos poderes e agentes governamentais sobre os diferentes espaços sócio-territoriais.
3- Agenda XXI Local: metodologia que parte da busca de referências priritárias de ação pública baseadas na noção de sustentabilidade. Através da constituição de fóruns representativos estabelece consensos e prioridades que orientam um plano de ação com forte articulação para os temas ambientais. A sua aplicação também supõe o poder municipal e um marco de reconhecimento institucional e público. A idéia da comunidade local para um futuro desejável, ambiental, econômica e socialmente sustentável . A sua base é a criação de sistemas de metodologias de implementação de políticas públicas ao lado de um plano de ação com destaque para os sistemas de gerenciamento que levem o futuro em consideração. A visão compartilhada do futuro da comunidade está orientada por um conjunto de princípios tais como: parcerias, participação e transparência, preocupação com o futuro, abordagem sistêmica, responsabilidades, eqüidade e justiça, limites ecológicos, etc.
4- Reprodução social: parte da noção de reprodução social nas suas conexões com os modos de gestão e as formas de apropriação das políticas que manejam os excedentes de uma "mais- valia social". O colapso e mercantilização das políticas sociais, a crise dos padrões de gestão e os problemas fiscais são enfrentados a partir de novas abordagens da gestão pública, a partir de uma aproximação direta com o interesse da cidadania. O cotidiano, a proximidade, a reprodução social no seu conjunto exigem um modo de gestão democrática, transparente e participativa que focalize uma estratégia cujo centro é a qualidade de vida. O enfoque humano do desenvolvimento leva em conta a crise dos paradigmas, e as possibilidades abertas pelas novas tecnologias de informação, para fortalecer as esferas de participação repensando os princípios e formatos que ordenam as políticas públicas. Dando centralidade para soluções que valorizam novos padrões de gestão baseada no uso intensivo da informação.
5-Agenda do DLIS (Comunidade Solidária e parceiros): a constituição de uma agenda comum com destaque para os temas das políticas sociais de solidariedade no combate a fome/pobreza. A busca de esferas de alianças entre atores públicos e privados. O estabelecimento de referências críticas e de um conjunto de questões que identifiquem a passagem de ações parciais no plano local para ações de DL. O peso político das formas de interlocução governamental visando estabelecer parcerias com OSC. Prioridade para os fóruns e diálogo entre diferentes experiências. Destaque para a difusão de uma cultura preocupada com repensar as formas e os modos de desenvolvimento. Construção de espaços de diálogo entre as instituições e especialistas nas questões de DL.
6- A nova centralidade do trabalho e a economia solidária: hipótese de trabalho que parte das relações entre as questões da transição do regime de acumulação e das relações de trabalho para pensar as novas formas de geração de trabalho e renda. Forte ênfase nas questões ligadas ao enfoque da economia solidária/social/popular. Valorização das redes de cooperação entre trabalhadore(a)s autônomos e microempreendedores no conflito e negociação de estratégias e políticas de de desenvolvimento com relação aos recortes territorializados. Busca situar o contexto de precarização, desconstrução de direitos e reestruturação das relações de trabalho como aspecto chave para recolocar a centralidade do trabalho diante das novas formas de exploração difusas e descontínuas, mas fortemente hierarquizadas pelas formas de controle e comando dos mecanismos e empresas em rede globalizada. Busca da construção de plataformas e demandas por direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais como forma de reorientar a construção das políticas e das esferas públicas a partir de uma perspectiva de sócio-sustentabilidade.
____________________________Bibliografia:
Albuquerque, Francisco. Desenvolvimento local e distribuição do progresso técnico: uma resposta às exigências do ajuste estrutural. Fortaleza-Ceará, Banco do Nordeste/PNUD, 1998.
Castells, Manuel. A era da informação: economia, sociedade e cultura. (vol.1)A sociedade em rede. São Paulo, Paz e Terra, 1999.
Cocco, Giuseppe e outros (org). Empresários e empregos, os novos territórios produtivos: o caso da terceira Itália. Rio de Janeiro, DpeA, 1999.
Dowbor, Ladislau. A reprodução social. Rio de Janeiro, Vozes, 1998.
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